Россия и европейский опыт градостроения

 Обратимся к недавней истории. Напомним, что в советское время, к концу 1980-х годов, практически все регионы, города, поселения различных видов, включая курортные зоны, поселки городского типа и даже центральные усадьбы, имели регулярно обновляемые, рассмотренные и утвержденные проекты своего градостроительного развития. Эта работа выполнялась как крупными научно-исследовательскими и проектными институтам, так и силами коллективов Гражданпроектов, имевшихся практически в каждом крупном городе, областном или краевом центре.

 Вместе с тем, эти генеральные планы городов и поселений, как правило, не получали воплощения в реальности. Строительство жилья выполнялось не комплексно, порождая дефицит школ, больниц, детских садов и т.д. Это было вызвано тем, что в соответствии с действующими в тот период нормативными документами намеченные в генеральных планах прогнозы развития городов не должны были рассматриваться как обязанность государства по их финансированию и реализации. Поэтому многое осуществлено не было или построено без опоры на генеральные планы. В результате в России, кроме крупных городских образований, появились сотни стихийно построенных городов, поселков и городских кварталов. В этих поселениях до сих пор проживает значительная часть населения страны.

 С введением «капитализма» в России, градостроительство стало приходить в упадок. Многие города перестали обновляться. Заводы встали, сельское население стало переезжать в города. Оценивая в целом современные тенденции и состояние градостроительства страны, необходимо отметить, что наряду с несколькими относительно благополучными городами подавляющее большинство городов живет по устаревшим генпланам, разработанным и утвержденным двадцать и более лет назад. Новое строительство почти не ведется. Постройки приходят в упадок, а значительная часть населения находится на грани нищенского выживания. Особенно страдает сельское население. В результате с карты страны каждое десятилетие исчезают тысячи сельских поселений. За последние полвека (1959-2010 гг.) число сельских поселений сократилось более чем в два раза, с 294 тысяч до 134 тысяч.

 При этом произошел беспрецедентный в мировой практике скачкообразный рост числа автомашин. За последние 20 лет их количество в некоторых городах увеличилось почти в 20 раз. При этом повсеместно сеть дорог и их качество остается крайне запущенным. Таким образом, в России миллионы людей живут в строениях и пользуются дорогами 60-, 70- и даже 90-летней давности.              

 Сегодня новое время характеризуется:
– односторонней ориентацией за последние десятилетия структуры экономики на нефтегазовый сектор, лишившей многие города и поселки хозяйственной основы развития;
– усиливающейся региональной диспропорцией между развитием сырьедобывающих регионов и преобладающей части субъектов РФ;
– избыточной централизацией функций и ресурсов в Москве и неравноправным характером отношений между столицей и другими субъектами РФ;
– недооценкой роли развития транспортной и других градостроительных инфраструктур, препятствующей формированию национальной экономики;
– недооценкой важности местного самоуправления, которое при полноценном развитии может взять на себя решение большого круга задач.

 Чтобы исправить положение с градостроительством, еще в 1998 году был введен первый в истории страны Градостроительный кодекс Российской Федерации. Документ был призван быстро и без затрат навести порядок в градостроительной сфере деятельности. Однако он своих задач не выполнил. В 2004 году появился новый Градостроительный кодекс. Однако в нем исчезло понятие «Генеральная схема расселения». Тем самым градостроительство в целом оказалось вне законодательного поля. В кодексе также отсутствуют понятия градостроительного законодательства, градостроительного регулирования, градостроительной документации, отсутствуют правовые акты территориального планирования и правового зонирования. Значительно урезаны полномочия субъектов Федерации – с 15 в прежнем кодексе до четырех. Полностью отсутствует раздел «экономическая основа градостроительной деятельности» и многое другое.

 Таким образом, кодекс 2004 года выхолощен до предела. Он лишь упростил процедуру ускоренной распродажи городской территории. Мало того, с нашей точки зрения, ныне действующий Градостроительный кодекс содержит ряд положений, которые могут нанести серьезный ущерб социально-экономическому и архитектурно-планировочному развитию городских и сельских поселений. Несовершенство Градостроительного кодекса открывает дорогу коррупционной деятельности в торговле городской территорией.

 Градостроительная доктрина и генеральная схема расселения

 Полноценное формирование взаимосвязанной системы регулирования развития городов и городских агломераций возможно лишь в рамках совершенствования общегосударственной системы управления, федеративных отношений, региональной и муниципальной политики. Такой подход как одно из направлений регулирования развития городов должен базироваться на разработке трех групп документов (см. труды Владимира Любовного).

 Первая группа – это прогнозы развития градостроительства, содержащие концептуальные подходы и опирающиеся на долгосрочные прогнозы социально-экономического и пространственного  развития страны. Эти прогнозы должны создавать благоприятные предпосылки и условия для устойчивого развития нашего государства. В качестве основного документа, относящегося к первой группе, сейчас разрабатывается «Градостроительная доктрина Российской Федерации». Она, по существу, определяет стратегию развития градостроительства и создает концептуальную основу для двух последующих групп:
– Вторая группа включает Генеральную схему расселения, региональные схемы расселения, схемы расселения субъектов Федерации. Кроме того, она включает генеральные планы развития крупных городских агломераций, а также отдельных городов и муниципальных образований.
–  Третья группа носит социально-экономический и инфраструктурный характер. Эта линия преимущественно относится к сфере территориального планирования. В изначальном понимании она относилась к широко использованному на Западе понятию: «физическое планирование». В числе разрабатываемых документов этой группы могут быть планы экономического и социального развития на долгосрочный и среднесрочный периоды применительно к уровню субъекта Федерации, городу или муниципальному образованию.

 Доктрина расселения – это научно обоснованная, долгосрочная градостроительная стратегия, которая служит концептуальной основой для разработки Генсхемы. Доктрина может разрабатываться на многие десятилетия вперед (до 50 и более лет).

 Доктрина определяет:
– направление развития общенациональной системы расселения, способствующей: становлению новой прогрессивной модели социально-экономического развития страны, формированию единого экономического и социального пространства, обес-печению национальной безопасности и защите геополитических интересов страны, развитию внешнеэкономических связей, активизации транзитных потоков, формированию благоприятной среды жизнедеятельности, а также к созданию научно обоснованной иерархии региональных центров;
– внимание Доктрины должно быть направлено на развитие региональных систем расселения применительно к восточным районам, включая территории  пионерного освоения;
– Доктрина определяет предпочтения применительно к изменяющимся условиям и требованиям различных форм расселения. Среди них: агломерационные формы расселения, сельско-городские образования, монопрофильные поселения, а также города с историко-культурным наследием.

 Иной подход должен быть применен при разработке Генсхемы. Роль Генсхемы определяется в Доктрине как первый этап развития градостроительства. Временной горизонт Генсхемы, по-видимому, не должен превышать 15-20 лет. 
– Генсхема прежде всего ориентирована на решение задач, связанных с «территориальной привязкой» основных позиций, обоснованных в Доктрине, и создание «задела», который не будет служить препятствием для реализации стратегических направлений, обоснованных в Доктрине;
– Генсхема должна обеспечить увязку непротиворечивого развития крупных объектов различных экономических сфер и видов деятельности как в целом по стране, так и в регионах. Она должна содействовать формированию системы региональных и субрегиональных центров, развитию существующих и потенциальных агломерационных образований.
– Одна из важных «расселенческих» задач Генсхемы - формирование системы региональных и субрегиональных центров. Важно в Генсхеме зарезервировать территории, которые могут быть востребованы на последующих этапах реализации Доктрины.
– Наличие Генсхемы расселения предполагает также выработку нового отношения к Генеральным планам городов. Этот документ должен определять как макро-стратегию развития города до  50 лет, так и тактику ее реализации этапами по 5 -7 лет. Генпланы призваны не столько определять всю строительную политику в городе, как это было раньше, сколько контролировать от захвата тактически и стратегически важные городские территории, необходимые для его развития.

 Наличие Градостроительной Доктрины и Генсхемы расселения имеет огромное значение для России. Их отсутствие рано или поздно приведет к разбалансированию всех российских экономических систем. Это выдвигает градостроительство в число главных направлений долгосрочной стратегии и государственной политики страны. 

 Кроме того, огромный вред разработке градостроительной документации принесло принятие Закона 94-ФЗ. Никаких требований к профессиональной пригодности организаций не выдвигалось. В результате резко возросло число некачественных проектов, которые нельзя использовать на практике.

Системы расселения

 Рассматривая множество частных вопросов организации градостроительных процессов, важно не потерять страну в целом. Для этого должна быть создана полноценная концепция системы расселения России. Удивительно, что такая важнейшая государственная задача в настоящее время даже не обсуждается. Однако в профессиональных исследованиях можно выделить четыре предложения, касающихся возможных пути организации систем расселения.

 Первый путь может быть обозначен как путь активного совершенствования и развития региональных систем расселения. В этом процессе огромную роль должно играть местное самоуправление. Сейчас оно лишено реальных финансовых ресурсов для обеспечения маломальского комплексного развития. Активное развитие систем расселения в тех или иных регионах будет способствовать также возрождению городских и сельских поселений. В результате диспропорции между различными городами и поселениями в этих регионах будут с каждым годом уменьшаться. Недостаток этого подхода – отсутствие некой градостроительной системы государственного масштаба, обобщающей регионы в единое целое.

 Второй путь – это путь первоочередного развития в стране крупных агломераций. Таких агломераций может быть около двадцати. При этом агломерации будут «прирастать» в основном переселенцами из бесперспективных городов, сельских поселений, моногородов, рабочих поселков и исторических городов. Этот путь может быть определен термином «политика сжатия» территории России до нескольких крупных городов. Расширение Москвы может рассматриваться как первый шаг в этом направлении. Недостаток такой политики – в неминуемой гибели огромного числа населенных пунктов и к необходимости тратить огромные средства на переселение жителей. Кроме того, это путь к окончательной гибели сельского хозяйства страны.

 Третий путь, предлагаемый рядом исследователей, связан с необходимостью скорейшего освоения полярного и приполярного региона России и возврату к проблеме формирования «северной» железнодорожной трассы, столь актуальной в 40–50-е годы. Доступ к значительным массивам полезных ископаемых, а также нападки соседних стран на полярный регион делают предложение по первейшему развитию Заполярья исключительно своевременным. В этом отношении особого внимания заслуживает начавшееся возрождение Северного морского пути, а также формирование и воссоздание системы городских и других поселений, связанных с его обслуживанием. Недостаток этой концепции – уход, хотя и временный, от огромных экономических, геополитических и градостроительных проблем западной части России, а также южных областей Сибири и Дальнего Востока.

 Четвертый путь – это путь дальнейшего развития гигантской Евроазийской трассы расселения на базе Транссибирской магистрали, поскольку вдоль этой трассы расположены основные российские города и агломерации. Кроме того, опираясь на эту трассу, происходит современное освоение севера. Усиление этой трассы будет способствовать созданию мощного общероссийского каркаса расселения, что приведет к активному освоению восточных регионов страны, поскольку, построив через всю страну новый, современный транспортный коридор, мы сможем достичь скоростей около 500 километров в час.

 Вместе с тем нельзя исключить и негативные аспекты при формировании подобной системы расселения. Емкостный транспортный коридор может стать мощным магнитом, притягивающим население из других регионов России, увеличивая тем самым гибель малых городов. Особый вред эта система расселения может нанести сельскому хозяйству.