Генплан и мастерплан. Принципы и нюансы

БЕЗ ОБИД…

Е.С. Баженова, вице-президент Союза архитекторов России

 Лет 30 назад, работая с ЦНИИП градостроительства над программой «Жилище 2000», мы были свидетелями, как приехавшая опытом в наш ведущий в СССР институт по градостроительству с целью обмена группа голландских архитекторов и градостроителей с восторгом отзывалась о полученной от сотрудников института информации и наставляла нас (тогда 25–30 летних молодых архитекторов) «хранить высокий уровень и развивать достижения градостроительной науки, которая на тот момент сложилась в СССР». Лет пять назад наша архитектурная семья Баженовых принимала дома (а точнее – на эксплуатируемой кровле на 23 этаже жилого дома в Черемушках) делегацию студентов-урабанистов из Швейцарии, которые хотели вживую увидеть опыт микрорайонного строительства 60-х годов – первые жилые пятиэтажные районы на юге Москвы и послушать историю их возникновения как живого – и уже ставшего классическим, хрестоматийным – примера градостроительного развития столицы.

 На первом Урбанистическом Форуме 2018 года, который был организован прошедшим летом в Москве, среди его многочисленных гостей и спикеров я не обнаружила ни одного (!!!) российского архитектора-градостроителя с опытом работы в сфере пространственного градостроительного планирования, ни одного российского архитектора-градостроителя из высшей школы, хотя, казалось-бы, заявленные темы невозможно полноценно рассматривать в отрыве от градостроительной науки и практики. Нааример, «Форум «Мегаполис будущего. Новое пространство для жизни» был посвящен обсуждению результатов масштабных городских трансформаций последних десятилетий, выработке решений и подбору инструментов конструирования будущего крупнейших глобальных городов, адаптации пространственных решений и инфраструктуры к меняющимся требованиям – экономическим, экологическим, технологическим, социальным, культурным. В рамках деловой программы форума ведущие мировые и российские урбанисты, экономисты, архитекторы, предприниматели, государственные деятели, городские активисты представили свои взгляды на тенденции и вызовы развития мировых мегаполисов».

 Мы – российские архитекторы и градостроители – уже привыкли к тому, что каким-то «легким движением невидимой руки» серьезные вопросы пространственного развития страны, непосредственно связанные с обеспечением ее безопасности и развития, остаются за кадром бодрых и кажущихся «последним словом» науки результатов безусловно интересных дискуссий на подобных мероприятиях. Однако Урбанистический форум 2018 года поразил всех (а особенно архитекторов-градостроителей, практиков) выступлением М.Ш. Хуснуллина, торжественно (хотя и с видимым напряжением) заявившего «...мы не будем больше делать генплан, мы будем делать мастер-план».

 Взволнованным обсуждением этого заявления уже заполнены страницы интернета. Добавим свою толику и мы, пригласив высказаться по этому поводу российских градостроителей-профессионалов. Группа обеспокоенных единомышленников собралась спонтанно, эта дискуссия может быть продолжена….

 В результате заочного обсуждения и обмена информацией между заинтересованными участниками образовалось многослойное терминологическое и смысловое пространство, в котором нашлись и точки соприкосновения, и острые нерешенные моменты, которые, безусловно, требуют профессионального переосмысления.

 ЧТОБЫ НЕ ПУТАТЬСЯ В ТЕРМИНАХ

Ксения Бакеева, архитектор, Poyry Switzerland, Швейцария

 Мастерплан может быть для чего угодно: кусок города, агломерация, квартал. Для чего – решает местная администрация, если необходим какой-то новый взгляд на развитие территории (быстрый рост или наоборот стагнация, смена функции или транспортной ситуации – например, новый маршрут трамвая). Ясно, что для или при таких изменениях изменится и городская среда. Для того, чтобы предсказать и сбалансировать эти изменения, делается мастерплан.

 Работая, например, в Виннице, мы избегали слова «мастерплан», так как в переводе это и есть генплан. Поэтому использовали длинное «стратегия пространственного развития».

 В отличие от генплана, который больше картина, мастерплан – очень гибкий и постоянно обновляющийся документ.  В Виннице мы утвердили нашу стратегию в 2014 году, а сейчас уже требуется переработка. Потому что город все время меняется. Однако это не означает, что можно все. Принятые в мастерплане ограничения потом служат основанием для местных регламентов, для утверждения документов (таких как тот же генплан или план квартала, улицы). Грубо говоря, пространственное развитие воспринимается не одним раскрашенным куском, а как много мер в разных масштабах, но согласованных и связанных между собой общей стратегией развития.

 Состав тоже может быть разным, это также решается в каждом случае местной властью. Что в данном случае важно? Какая детализация? Это может быть как просто зонирование с описанием, так и объемный анализ среды, решения для транспорта, подход к дизайну общественных пространств. Для Винницы мы делали программу-максимум, так как сами устанавливали состав. У нас описаны все элементы города вообще. Соответственно используются любые текстовые (описание, диаграммы) и графические (схемы, модели, case studies, фото существующих примеров) методы, чтобы каждому человеку в городе было понятно, о чем и зачем идет речь. Состав винницкого мастерплана такой: 1. Комплексная стратегия транспорта и пространственного развития. 2. Стратегия развития общественных пространств. 3. Стратерия развития зеленых пространств

 На мой взгляд, главное отличие мастерплана в том, что он не только регулирует, что делать, но дает четкую инструкцию, как. Например, выделяет наиболее важные или срочные проекты для достижения какой-либо цели. Назначает ответственных и схему их взаимодействия. Показывает и описывает возможные меры. И всегда объясняет, почему.

 То есть генлан отвечает на вопрос «что?». А мастерплан – на вопросы «что, как, зачем, кто ответственный».

НЕ НАДО ПОДМЕНЯТЬ ПОНЯТИЯ

С.Ю. Бобылев, архитектор, член Градостроительного совета Санкт-Петербурга, член Градостроительного совета Ленинградской области  

 Рассматривать поставленный вопрос о различии понятий «Генеральный план» и «Мастерплан» целесообразно только в сфере стратегического планирования и прогнозирования, то есть на стадии подготовки документов территориального, стратегического планирования муниципальных образований (подготовка Генеральных планов городов, городских округов и поселений).

 Понятие «Генеральный план» является юридическим, а документ территориального планирования, который называется «Генеральный план», является юридическим документом в статусе закона.

 Понятие «Мастерплан» – это термин с неустойчивым содержанием на тему социального и территориального развития, а юридический статус документа с таким названием – ничтожный. Термин в России стал активно применяться некоторыми бизнесменами, чиновниками и специалистами, интересующимися вопросами урбанистики, после презентации стратегии пространственного развития города Пермь, разработанной голландской компанией КСАР Arhitects & Planners в 2010 году.

 Данный термин трактуется участниками градостроительной деятельности довольно широко, при этом основное содержание «Мастерплана» по мнению его сторонников, заключается в новизне подхода к составу, содержанию, порядку согласования и утверждения документов территориального планирования, кроме того этот документ отличает большая степень концептуализации, созидательное и идеологическое наполнение. Это в значительной степени более философский и социально-политический манифест, чем документ градостроительного функционального зонирования и обоснования устойчивого развития.

 Как правило, «Мастерплан» сопровождается пафосными декларациями развития города в сфере идеологии, управления, исследования социальных систем, размышлений о инновационной цифровой экономике, бизнес-стартапах и пр.

 Поскольку модель пространственного развития города создается на основе анализа развития различных факторов и творческого предвидения, то естественно возникает темы и возможность свободного общественного и профессионального диалога, который в свою очередь рождает новые гипотезы и термины.

 Разговоры о необходимости создании «Мастерплана» возникают из-за желания активной заинтересованности отдельных специалистов и групп в участии по созданию документов территориального планирования, желания включить в этот процесс гражданское общество, расширить и углубить сферу исследований и варианты прогнозирования.

 Такие разговоры и инициативы возникают от того, что подготовка «Генерального плана», как правило, ведется в закрытой профессиональной и административной среде без широких общественных и научных дискуссий, что является, с одной стороны, фактором общественного недоверия к власти и профессионалам, с другой стороны, желанием крупных инвесторов, обладающих административным ресурсом, упростить процедуру подготовки документов «Генерального плана» и под лозунгами и декларациями провести реализацию своих коммерческих интересов.

 В профессиональной среде доминирует мнение, что необходимо менять процедуру и содержание подготовки и утверждения «Генерального плана», расширять аналитическое, научное, философское обоснование прогнозов социально-экономического и политического развития, организовывать диалог в профессиональной и социально-активной среде.

 При этом возникает вопрос: «Возможно ли в рамках сегодняшнего законодательства реализовать возникшие проблемы подготовки, утверждения и мониторинга «Генерального плана» или необходимо изменить градостроительное законодательство, изменить юридический статус документа «Генеральный план» и перейти к другой форме стратегического планирования под условным названием «Мастерплан»?

 Однозначного ответа нет, тема слишком сложна и требует профессионального, юридического, экономического и политического анализа, но очевидно не допустимо подменять понятия. 

О СТРАТЕГИИ, ОПЕРАТИВНОМ УПРАВЛЕНИИ И АБСУРДЕ

А.В. Крашенинников, доктор архитектуры, директор НОЦ УРБАНИСТИКА, проф. кафедры Градостроительства МАРХИ

 В моем представлении генеральный план – это устоявшийся элемент территориального планирования, разновидность Схемы территориального планирования (СТП), только не для области, а для города. Современный генеральный план – это обобщенное представление планировочной структуры города на отдаленный период планирования - на 10-20 лет
Генеральный план, как говорил Высоковский, – это «обязательства администрации города перед населением», концентрированное выражение градостроительной политики. Существует различные методы организации планирования и принятия решений, традиции соблюдения ранее принятых решений и смены векторов развития, внимания и уважения к целевым показателям, поэтому целесообразность генерального плана зависит от целесообразности управления развитием территории. Слабость политической воли, отсутствие правовых рычагов контроля за реализации принятых в генеральном плане решений приводит к потере управляемости и делает бессмысленным планирование. Последовательное планирование/проектирование/управление градостроительным развитием позволяет достигать стратегических целей на основе ограниченных ресурсов. Согласно концепции Л. Малфорда организационные структуры могут быть более или менее целеустремленнее. Целеустремленные – это генеральные планы, которые становятся законом и подлежат неукоснительной реализации. Более либеральные модели управления генеральным планом оставляют большой выбор в пределах установленных ограничений, и они же более устойчивы к изменениям, но менее продуктивны. 
Мастер план – это проект развертывания инвестиционно-строительной деятельности на участке территории. Мастер-план разрабатывается в состеве проектной докуметации на строительство. По составу мастер план похож на известные в прошлом документы по планировки территории и застройке: ТЭО или ПДП. Мастер план включает проект застройки и его целесообразно разрабатывать для конкретных застройщиков. 
Мастер план и проект застройки на всю территорию города «на будущее» является пустой тратой времени может быть оправдан только как учебное упражнение.
 «Стратегический мастер-план» в переводное на русский означает абсурд типа «стратегический оперативный план». Неуместно говорить и о «стратегическом генеральном плане», что означает «стратегия стратегического развития».
 Стратегия развития территориального объекта  формируется в составе  градостроительной концепции и закрепляется в генеральном плане. 
Градостроительный регламент для участков территории и архитектурных объектов закрепляется в ПЗЗ на основе генерального плана и градостроительной концепции 
 Мастер-план - часть проектной документации на строительство, в основе которой лежит более или менее грамотная градостроительная концепция. Градостроительная концепция – это пространствннная модель развития для конкретного участка территории. 

Если коротко, то «генплан» – это стратегический документ, а «мастер-план» – это документ оперативного назначения.

МАСТЕРПЛАН КАК ПОНЯТИЕ ПРИНАДЛЕЖИТ ДРУГОЙ КУЛЬТУРЕ

А.В. Баженов, кандидат архитектуры, профессор каф. Градостроительства МАРХИ

 Я не хотел бы заниматься сравнением одного рабочего понятия и другого – это не особенно продуктивно, если лишено цели. Сравнение, которое изобразили в Стрелке – тому свидетельство. Оно грешит передержками (если не сказать хуже).

 По моему мнению, нет смысла в фиксированном сравнении понятий «генплан» и «мастерплан». Посмотрим шире на сравнения. С чего мы взяли. что не надо сравнивать и другие понятия, относящиеся к сфере национальных культур? Почему не обратить внимание на французский, немецкий, китайский, индийский, малайский и т.д. опыт? Я хотел бы подчеркнуть, что мастерплан и понимается, и расшифровывается многозначно. Есть стратегический мастерплан, есть нестратегический... Мастерплан как понятие принадлежит другой культуре. И наполнен тем содержанием, которое в него вкладывают, применяясь к конкретным обстоятельствам при определенных общих позициях. 

 Генплан – часть нашей культуры градостроительной деятельности и вообще культуры.

 Работа над генпланом не ограничена только территорией города, утверждение генплана проходит с общественным обсуждением и не только в кругу специалистов... В рабочей практике используется генплан – как концепция или версия, вариант концепции; генплан – как утверждаемый документ, генплан первой очереди строительства, генплан – как инструмент градорегулирования... Если это плохо прописано и документировано – давайте улучшать.

 Нам надо обсуждать не «шикарное слово», которое знают в Стрелке, а разницу в культурах разработки градостроительной документации. И совершенствовать (кто же против?!) НАШУ КУЛЬТУРУ, памятуя, что просто открыть ворота иной культуре не значит улучшить свою.

 За понятием «мастерплэннинг» стоят иные наработанные практики, иные традиции и порядок взаимодействия властей, граждан и специалистов, иные экономические и политические условия, иные правовые обстоятельства.

 Давайте совершенствовать нашу культуру, не обольщаясь идеей переодеться во все новое.  

ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ЗВЕНЬЯ РАЗОМКНУТОЙ ЦЕПИ

Д.Е. Фесенко, гл. редактор журнала «Архитектурный Вестник», член правления Союза московских архитекторов, советник Российской академии архитектуры и строительных наук (РААСН)

 В соответствии с поручением Президента России к 1 марта правительством должны были быть подготовлены предложения по переводу градостроительной политики на новые рельсы. Речь идет об отказе от генплана как устаревшего, а главное – по факту неработающего инструмента градостроительного развития. Что должно прийти ему на смену – стратегия пространственного развития, мастер-план, план инфраструктурного развития? Чем может обернуться этот транзит для российских городов – речь идет пока о крупнейших и крупных? В чьих руках окажутся полномочия, которые в настоящий момент рассредоточены между разными министерствами и ведомствами?

 Говоря о перспективах отечественного градостроительства и территориального планирования, необходимо обратиться к двум аспектам. Назовем их практическим и метафизическим.

 Сегодня все чаще приходится слышать, что институт генплана в его современном виде был сформирован в советское время, и тогда он хорошо работал. На самом деле, это не совсем так. Начиная с 1930-х гг. специалисты регулярно подвергали критике реализацию генпланов – с их слов, процент их реализации колебался от 30 до 60-70%. Можно сказать, шла постоянная борьба за реализуемость. Помимо этого, генпланы городов периодически пересматривались и корректировались. Так что о генплане как идеальном инструменте планового (социалистического) градостроительства говорить не приходится. Как известно, этот мир вообще далек от идеала.

 Оппоненты генплана обычно указывают на то, что в актуальной западной практике институт генплана, в действительности, отсутствует. Рабочими оказываются два инструмента – стратегия пространственного развития и зонинг, или, по-нашему, ПЗЗ. Однако дело в том, что в послевоенные десятилетия сначала крупные города Запада, а позднее и Востока, пережили этап коренной реконструкции и модернизации – это и транспортный каркас, и инженерная инфраструктура, и развитие социального жилья. Наша страна – поначалу в позднесоветское время, а затем в послеперестроечные десятилетия – пропустила эту историческую стадию. Вложения в 1 м2 городской территории у нас и у них отличаются в разы, если не на порядки. Сегодня перед мегаполисами и Запада, и Востока стоят задачи пломбирования – точечной реконструкции и нового строительства, кюретажа, санитарно-гигиенической и косметической поддержки городской среды – того самого благоустройства. Для этих целей пара «стратегия пространственного развития и зонинг» вполне достаточна, этот механизм работает.

 Другое дело российские города, остро нуждающиеся в реорганизации и наращивании худосочной, недоразвитой транспортной инфраструктуры, в полной модернизации инженерных сетей, где средний износ составляет порядка 60%, в развитии типологии социального жилья, его арендных и кооперативных форм, индивидуального домостроения, в новой индустриализации, или решоринге, если использовать западную терминологию, и, наконец, в благоустройстве и развитии общественных пространств. Именно так выстраиваются приоритеты: 1) транспортный каркас, 2) инженерная инфраструктура, 3) социальное жилье, 4) реиндустриализация, 5) благоустройство. В Москве с начала 2010-х гг. из системы оказались выхваченными два звена: первое – транспорт, и пятое – общественные пространства. Со второй половины 2010-х гг. пятый (по сути, косметический) пункт подмял под себя российские поселения. Люди нуждаются в работе – местах приложения труда, нормальной инфраструктуре – транспортной, инженерной, социальной, а на деле все ограничивается ландшафтными интервенциями, которые вряд ли запустят процессы комплексной реконструкции городов, как это имело место, например, в Барселоне.

 По самой природе своей стратегия пространственного развития – это про захват, или десантирование в будущее. Тогда как генплан и ПЗЗ – это инструменты градостроительной дисциплины, градорегулирования. Как сформулировал главный архитектор ЦНИИП Минстроя А. Кривов – принуждения к развитию. Если под напором девелопмента, сросшегося с местной властью, не работают, то и дело прогибаются генплан и ПЗЗ, то, вероятно, следует прописывать и совершенствовать меры этого самого принуждения, а не полагаться на принципиально «несиловые» стратегии развития.

 Резюмируя: вряд ли в современных российских условиях стратегия пространственного развития и генплан являются альтернативными. Захват будущего и управление из будущего, с одной стороны, и прочерчивание эволюционной траектории, колеи в направлении этого будущего, с другой, очевидно, взаимообусловливают друг друга.

 Теперь о том, как градостроительство и территориальное планирование встраиваются в обнимающую рамку, или метафизическую перспективу. В данном случае под последней понимается логическая цепочка: идеология / образ будущего / стратегирование / научно-технологическое, социально-экономическое, пространственное полагание / территориальное планирование и градостроительство.

 В позднесоветское время эта последовательность имела следующий вид. Коммунизм или социализм как начальная стадия коммунизма. Образ будущего един – цветущий сад, но вот средства достижения варьировались: «от каждого по способностям…», «все более полное удовлетворение потребностей трудящихся» и т.п. Далее цепочка разветвляется – одним из ответвлений оказывается триада: Концепция НТП – Концепция размещения и развития производительных сил – Генсхема расселения, опирающаяся на два первых документа. Схемы районной планировки и генпланы городов – следующие элементы в этой цепи.

 В послесоветские десятилетия, вплоть до начала 2010-х гг., эта последовательность с большим трудом, но просматривается. Идеология, несмотря на ее конституционный запрет – неолиберализм, предполагавший встраивание страны в мировое сообщество: на каких условиях – другой вопрос. Образ будущего описывался емким понятием «потреблятство». Стратегирование на словах отвергалось как пережиток планового хозяйства. На уровне территориального планирования в середине 2000-х гг. была принята концепция поляризованного развития, позднее – управляемого сжатия, являющаяся, по сути, проекцией положений Вашингтонского консенсуса на сферу расселения. К середине 2010-х гг. российские территории оказались формально охваченными СТП и генпланами поселений.

 В 2010-е гг. идеологический крах неолиберальной модели и связанной с ней одной цепью глобализации становится все более очевидным. В мире: Трамп, Ле Пен, Орбан, Брекзит, «Лига Севера», «Альтернатива для Германии», но не в России, по факту переживающей dйjа vu – возврат в 1990-е. И это в условиях очевидного развертывания Третьей (Четвертой) мировой войны в ее послеиндустриальной — гибридной – разновидности. С конца 2012 г. российская экономика неуклонно сжимается — потребительство и гедонизм как образ будущего постепенно растворяются в розовой дымке. Стратегирование официально реабилитируется — в 2014 г. выходит ФЗ-172, в 2016-м утверждена Стратегия научно-технологического развития РФ, в 2019-м – Стратегия пространственного развития РФ. Логически следующее звено — макрорегионы, регионы, поселения, де юре обзаведшиеся граддокументацией.

 Однако цепь разомкнута: нет ни идеологии, ни образа будущего, ни целеполагания и стратегирования… По большому счету это относится ко всему миру, не только к России. Финансовый капитализм рушится на глазах у изумленной публики, глобализация уступает место макрорегионализации, но новой социально-экономической модели пока не просматривается. На что должна опираться стратегия пространственного развития страны и далее по курсу градостроительная политика и территориальное планирование в условиях разомкнутой цепи и просто отсутствия вышестоящих звеньев – не вполне ясно.

 Таким образом, сегодня главным историческим вызовом является восстановление всей цепи – от идеологии и образа будущего до стратегирования и целеполагания. А затем уже – реорганизация институтов и задание рамок профессиональных деятельностей, градостроительства и территориального планирования в том числе.

 БЫЛО БЫ ПОНЯТИЕ, А СМЫСЛ НАЙДЕТСЯ

К.В. Кияненко, доктор архитектуры, профессор кафедры «Архитектура и градостроительство» Вологодского государственного технического университета, советник Российской академии архитектуры и строительных наук (РААСН)

 Никакого отдельного «мастерплана», кроме «генерального плана» (master plan) изначально не существовало, да и сейчас не существует. Иначе как наши англоязычные коллеги обходятся без двух вариантов трактовки master plan (или все же не обходятся)?

 Наша российская привычка не утруждать себя точностями перевода с английского постоянно приводит к ненужному умножению сущностей в прямом противоречии «Бритве Оккама», так произошло и с master plan.

 Когда это случилось, ничего другого не оставалось, как вложить в это новообразование какой-то смысл, отличный от «генерального плана». А такая процедура осуществима всегда. Было бы понятие, а смысл найдется.

 Те определения мастер-планов, с которыми мне приходилось сталкиваться, можно вполне считать разными представлениями о добром старом генеральном плане (в диапазоне от советского жёсткого строительного чертежа с некоторым довеском в виде слов о будущем до открытой стратегии развития местного сообщества, где чертежей может не быть совсем). Тем более, что изначально master plan – это не чисто «градостроительное» понятие, а вообще «a comprehensive long-term strategy», как трактует British Dictionary.