Некоторые вопросы реализации генерального плана 2005 года и перспективы градострои-тельного развития Санкт-Петербурга

Зеленов Б.И., экономист

С момента разработки и утверждения Генерального плана в 2005 году прошло уже 11лет, расчетный срок закончился в 2015 году. В градостроительной практике было принято подводить итоги реализации генплана за прошедший период. Нелегкая задача, но необходимая. Рассмотрение реализации Генерального плана Санкт-Петербурга и проблем его градостроительного развития в рамках данной статьи сосредоточено на нескольких вопросах, связанных с темой жилья и сопутствующих ему отраслей городского хозяйства.

Оценка реализации принятых в Генеральном плане решений по сфере развития жилищного строительства и жилых территорий

Приведем некоторые сопоставительные данные (статистические и экспертные) реализации Генерального плана, существенно влияющие на масштабы территориального развития, социальной, дорожно-транспортной инфраструктуры и всех видов инженерной.

Темпы роста численности населения оказались несколько выше, особенно учитывая временное население. Постоянное население на начало 2016г. составило 5,2 млн человек, тогда как в ГП на 2015 год общая численность населения была принята в 4.8-5,0 млн человек, в т. ч. постоянного населения – 4,5-4,6 млн человек (превышение на 15%).

Общие итоги реализации Генерального плана Санкт-Петербурга в области развития жилищной сферы за период 2004 - 2012 годовможно оценить как достаточно успешные:
- ввод жилых домов составил (без учета реконструкции) 22,7 млн кв. м общей площади (65% от объемов к расчетному сроку);
-  среднегодовые объемы жилищного строительства составили 2,6 млн кв. м (89,7% от показателя ГП);
- ежегодный ввод жилья на одного человека составил 0,56 кв. м. или 93% от показателя ГП на расчетный срок;
- жилищный фонд города составил (оценка) 118 млн кв. м. или 91,5% от показателя ГП на расчетный срок;
- средняя жилищная обеспеченность на 1 человека – 23,3 кв. м общей площади на конец 2011 года (83% от показателя ГП на расчетный срок).
- по числу построенных квартир на 1тыс. жителей, СПб и Россия в целом сегодня не уступают большинству западных стран (для сравнения: в Санкт-Петербурге в 1990 году -36,2, в 2000 г. – 33, в 2011 году – 90 квартир на 10000 жителей). Но есть и отличия не в пользу России: более низкая обеспеченность населения жильем, меньше размеры строящихся квартир и меньшая доля 3-4 комнатных квартир.

Стоит отметить разницу в структуре осуществленного жилищного строительства по этажности по сравнению с целевыми показателями Генерального плана.  

Распределение осуществленного нового строительства по этажности:
- многоквартирная многоэтажная застройка составила 21,1 млн кв. м (81,1%);
- многоквартирная малоэтажная застройка составила около 0,4 млн кв. м (14,4 %);
- индивидуальное жилищное строительство составило 1,2 млн кв. м. (19,4 %);

В части реализации Генерального плана, связанной с развитием жилых территорий города, есть и существенные расхождения с его целевыми показателями:
- в новых жилых зонах многоквартирного жилищного фонда – 6,4 млн кв. м (48,2% от целевого показателя);
млн кв. м (2- в новых жилых зонах односемейного (индивидуального) жилищного фонда – 0,1,2% от целевого показателя);
- на территориях существующей жилой застройки и на территориях с преобразованием функций - 16,6 млн. кв. м (101,2 % - незначительное превышение целевого показателя), в том числе:
а) в незавершенных строительством жилых кварталах (достройка, уплотнение) - 13,1 млн кв. м (в 2,6 раза больше целевого показателя);
б) в кварталах комплексной реконструкции многоквартирного жилищного фонда (развитие застроенных территорий) – 0,3 млн кв. м (2% от целевого показателя);
в) на территориях с изменением функций - 3,2 млн кв. м (86 % от целевого показателя), из них:
г) в промышленных и др. производственных зонах (редевелопмент) -1,4 млн кв. м;
д) на другихтерриториях с изменением функций (спортивные зоны с объектами спорта, скверы, предприятия садово-паркового хозяйства, объединение «Цветы», больничные участки, в/ч, неиспользуемые участки в н/ж кварталах) – 1,8 млн кв. м.

Следует отметить наиболее существенное расхождениес Генеральным планомв части строительства в существующих жилых кварталах (достройка, уплотнение) – в 2,6 раза выше соответствующего показателя. Это вызывало протесты жителей, а также привело к исчерпанию территорий для компенсационного строительства при сносе пятиэтажек (предусматривалось выделение квартир в строящихся домах для жителей сносимых домов в случае их желания остаться в пределах мест проживания). Застройка жилых территорий на земельных участках осуществляется, как правило, с использованием максимальных параметров, допустимых для территориальной зоны (извлечение максимальной прибыли).

В то же время активизировался процесс реализации Генерального плана в части застройки территорий с изменением функций, в т.ч. в промышленных и др. производственных зонах (редевелопмент). Данный тренд в дальнейшем может только усилиться и к этому есть все основания. Прежде всего гипертрофированный вес этих территорий в балансе городской застройки по сравнению с аналогичными мегаполисами Европы и других, наличие крупных нежилых зон в центральных районах города, нахождение которых в этих районах сегодня не соответствует экономическим, экологическим, социальным и градостроительным требованиямгорода.

Практически не реализовано формирование в городе районов разно-этажной застройки с целью повышения качества городской среды.

Негативные факторы в жилищной сфере продолжают отрицательно влиять на социально-экономическую жизнь Санкт-Петербурга

Все они рассматривались в ГП, но едва ли можно прогнозировать (особенно сейчас) их преодоление даже на перспективу до 2025 года. Основной фактор – это низкая жилищная обеспеченность в сравнении со странами Европы. Сегодня обеспеченность жильем в России составляет 23 кв. м общей площади на человека и в 1,5-3 раза уступает странам Запада (для сравнения: в США – 65, в Швеции – 43, во Франции – 36). Свободный выбор жилья недоступен подавляющему большинству российских граждан. В европейской стране на покупку дома (квартиры) требуется    4-6 годовых зарплат, в США – 5-8 годовых зарплат, в России – более 20, что соответствует странам с низким уровнем развития. Россия также значительно уступает развитым странам в качестве жилищного фонда, в комплексном благоустройстве жилой среды и в эксплуатационных характеристиках жилья, в том числе и по обеспечению тепловых характеристик наших домов.

В перспективе на 2025 год (при условии достижения средней жилищной обеспеченности 35 кв. м на 1 человека, заложенного в ГП) Россия достигнет уровня 80-90 годов в Финляндии, Нидерландах, Великобритании, Чехословакии и приблизится к уровню Франции, однако не достигнет уровня таких стран, как Австрия, Бельгия, Дания, Норвегия, Швеция и др.

Жилищная обеспеченность в Санкт-Петербурге в настоящее время ненамного превышает средний показатель в Российской Федерации, но далеко уступает показателям крупнейших городов Европы, что свидетельствует об отставании и России и Санкт-Петербурга по этому показателю от уровня Европы. Так, средняя жилищная обеспеченность уже в 1993 году в Хельсинки составляла 30 кв. м/чел., в Лондоне и Париже 32 кв. м/чел.

Также следует отметить:
-  наличие ветхого и аварийного фонда (611 тыс. кв. м общей площади по данным Петербургстата за 2011 год),
- коммунальноезаселение, которое снижается очень незначительно (100 тыс. коммунальных квартир в 2012 году) и значительно отстает от заложенного в ГП,
-  количество семей, состоящих на учете для получения жилых помещений, достигает 200 тысяч в 2011 году.
- объемы реконструкции и капитального строительства существующего жилищного фонда значительно отстают от намеченных планов (386 тыс. кв. м общей площади квартир или 2% от целевого показателя Генерального плана - 19 млн кв. м).
- проблемы, связанные с институционально-правовым обеспечением сферы жилищного строительства, требующие внесения изменений в законодательство федерального и регионального уровней, а также улучшения функционирования существующих институтов управления или их ликвидации и создания новых, соответствующих требованиям предстоящего этапа развития города.

Как можно оценивать вносимые в Генеральный план поправки, утверждаемые Законами Санкт-Петербурга?

Действительно, в Закон Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года N 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга неоднократно и, заметим, только   в графические приложения вносились многочисленные поправки. Однако при этом не были ни разу скорректированы внесенные в Закон о Генеральном плане СПб 2005 года основные социально-экономические показатели, которых город должен был достичь к расчетному сроку -2015 году и на перспективу 2025 году. Также следует отметить, что в текстовой части  Закона Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» не нашли отражения изменения, которые вносились в Закон о ГП (в редакции Законов Санкт-Петербурга от 12.05.2008 г. № 274-44, от 19.01.2009 г. № 820-7, от 30.06.2010 г. № 412-93). Не были откорректированы объемы жилищного строительства, не учтены изменения касающиеся структуры размещения жилищного строительства как по типам застройки (многоэтажная многоквартирная, малоэтажная многоквартирная, малоэтажная одноквартирная застройка), так и по типам зон для размещения жилья. И может быть самое главное – не были откорректированы основные решения по развитию всех отраслей социальной, инженерной и дорожно-транспортной инфраструктуры СПб.

Почему это так существенно? С учетом принятых поправок по застройке территорий города ресурсы жилищного строительства экспертно оцениваются в 106-110 млн кв.м. общ. пл. жилья, что вдвое больше, чем предусматривалось в Генеральном плане в редакции 2005 года (за вычетом уже введенного жилья с 2004 года). Эти внесенные изменения позволят расселить в границах города (с учетом существующей застройки и при средней жилобеспеченности 35 кв.м. на жителя) не менее 6,5 млн человек. В разработанных и утвержденных Правительством города схемах отраслей городского хозяйства все перспективные расчеты исходили из постоянного населения 4,7 млн человек, по ресурсному обеспечению в районном разрезе и по отдельным площадкам в соответствии с Генеральным планом в редакции 2005 года. Уже сегодня ясно, что перспективная численность населения города за счет миграционного прироста и с учетом реализации мер по снижению смертности и стимулированию рождаемости на 2025 год составит не менее 6 млн человек. Этот прогноз соответствует тенденции последних лет. Так, в Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2020 года (утвержденной Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.03.2012 г. № 275) указывается на такой факт, как положительное сальдо миграции за эти годы на уровне 30 тыс. человек в год.

 Что можно предпринять для изменения ситуации?

Не ожидая корректировки Генерального плана, следует с учетом новых реалий разработать программу комплексного освоения и развития территорий жилищного строительства на период до 2025 года (а еще лучше до 2035 года), отобрав для указанной программы наилучшие площадки по самым важным критериям их оценки.

Требуется пересмотр перспектив развития всей городской инфраструктуры – социальной, инженерной и дорожно-транспортной – как из-за изменения прогнозной численности постоянного населения на перспективу, так и существенных изменений в части развития жилых территорий, прежде всего. Было бы правильно незамедлительно откорректировать все имеющиеся схемы отраслей городской инфраструктуры, в которых были бы учтены и все внесенные в Закон о Генеральном плане поправки. При рассмотрении перспектив развития инженерно-транспортной инфраструктуры нельзя ограничиться 2025 годом, обязательно следует учитывать потребность в этих ресурсах для площадок жилищного строительства, резервируемых для последующего этапа развития города, т.е. на более отдаленный срок, исходя из времени эксплуатации сооружений не менее 20-25 лет (т.е. до срока их капитального ремонта). Практически по всем отраслям городской инфраструктуры в разработанных отраслевых схемах для значительных территорий (до 30% и более), включенных в ГП после 2005 года, наблюдается отсутствие проработанных инженерных решений.  Без корректировки этих схем ставится под сомнение возможность принятия наиболее эффективных решений по подключению ряда крупных площадок к инженерным источникам и местам приложения труда. В основе этих схем должна быть положена программа комплексного освоения и развития территорий, утвержденная Правительством города.

В отличие от Москвы, Санкт-Петербург располагает достаточными территориальными ресурсами для дальнейшего развития, за исключением районов исторического центра, где возможно жилищное строительство за счет редевелопмента производственных зон.

Влияние площадок жилищного строительства на сопредельных территориях Ленобласти, примыкающих к границе Санкт-Петербурга, на дорожно-транспортную и инженерную инфраструктуру города, до сих пор комплексно не рассматривалось. Оценка этих обременений выявит все последствия жилищного строительства на территории области для городского и областного бюджета, а также для жизнедеятельности Санкт-Петербургской агломерации в целом. Подготовка соответствующей схемы также может содействоватьразработке федерального закона о пригородной зоне Санкт-Петербурга, включающего установление границ пригородной зоны радиусом 60 км от Санкт-Петербурга и режимов ее использования.

Вдоль границ города на территории Ленинградской области запроектировано и уже застраивается значительное число разных по площади жилых комплексов. Подавляющая часть их жителей будет работать на предприятиях Санкт-Петербурга, пользоваться всеми видами городского транспорта, вносить свой трудовой вклад в развитие города. Обеспечение этих комплексов сооружениями городской инженерной и транспортно–дорожной инфраструктуры не противоречит интересам развития города. Скорее, при определенных условиях, этот процесс – расселение части жителей (включая мигрантов) за пределами самого города – имеет положительное значение.

Следует предпринимать определенные действия, чтобы избежать отрицательных последствий этого развития, исходя из опыта таких мегаполисов как Париж и других крупных европейских городов (сегрегации, преступности и пр.).

Агломерация такого масштаба, как Санкт-Петербург, фактически представляет систему расселения, включающую прилегающие районы Ленинградской области, с населением порядка 6 млн человек.

Наиболее характерный и яркий пример развития Санкт-Петербургской агломерации – активизация жилищного строительства в Ново-Девяткино, расположенного в непосредственной близости от станции метрополитена «Девяткино». Это частично снимает остроту нехватки территорий для жилищного строительства в Калининском и Красногвардейском районах, где практически исчерпаны незастроенные территории. Такой же пример – площадка «Кудрово», которая еще в советское время предназначалась для жилищного строительства и должна была быть передана в состав города в соответствии с постановлением Совета Министров СССР «Об утверждении Генерального плана развития Ленинграда и Ленинградской области на период до 2005 года».

Каковы перспективы достижения целевого показателя Генерального плана по жилобеспеченности 35 кв.м. на человека к 2025 году?

С 2013 по 2025 годы (за 13 лет) для реализации Генерального плана по объемам жилищного строительства необходимо ввести не менее 51 млн кв. м жилья или ежегодно вводить по 3,9 млн кв. м.  При этих объемах целевой показатель средней жилищной обеспеченности Генерального плана на 2025 год - 35 кв. м на одного человека, не будет достигнут, учитывая увеличение численности населения. Средняя жилищная обеспеченность составит ориентировочно не более 29,5 кв. м на одного человека.

Для достижения показателя жилищной обеспеченности – 35 кв. м на одного человека, с учетом увеличения прогнозируемой численности населения до 5,6 млн человек, объем нового жилищного строительства на 2025 год необходимо будет дополнительно увеличить на 30 млн. кв. м. общей площади жилья.

Следовательно, всего нужно будет построить 81 млн кв. м общей площади жилья или ежегодно вводить 6,2 млн кв. м (или вводу1 кв. м жилья в год на одного человека, что соответствует поручению Председателя Правительства РФ В.В. Путина от 16.08.2010 г. № ВП-П9-43пр.). Важно отметить, что расчетный уровень ежегодного ввода – 6,2 млн кв. м, вдвое превышает планируемый объем ввода на 2012-2017 годы, установленный Концепцией государственной жилищной политики Санкт-Петербурга на 2012-2017 годы. Препятствием для реализации таких объемов строительства будут отнюдь не возможности строительной базы, не отсутствие территориальных резервов (они есть) и не ограничения в развитии инженерно-транспортной инфраструктуры (зависящей от возможностей увеличения адресной инвестиционной программы, финансируемой из регионального бюджета, а также финансирования из федерального бюджета), а лишь возможности платежеспособного спроса населения. Увеличение спроса вряд ли можно ожидать в объемах, предусмотренных в Генеральном плане, учитывая резкое снижение роста ВВП, который сегодня втрое - вчетверо ниже, чем в предыдущем десятилетии. Не будем касаться геополитической ситуации, которая пока не благоприятствует повышению жизненного уровня населения.

Что следует выделить в числе основных проблем развития жилых территорий?

Для размещения нового жилищного строительства в действующем Генеральном плане Санкт-Петербурга намечалось:
- 47% от всего объема нового строительства на расчетный срок разместить на территориях существующей жилой застройки, за счет их комплексной реконструкции, и на территориях с преобразованием функций (до 16,4 млн кв. м общей площади) и до 20,2 млн. кв. м (51%) на перспективу;
- увеличение объема малоэтажного жилищного строительства до 20-25% от объема нового строительства.

Проведенный анализ всех выявленных территорий для жилищного строительства (как предусмотренных в утвержденном ГП в 2005 году, так и включенных в Закон о ГП в 2008-2010гг), показал, что суммарная емкость всех выявленных территориальных ресурсов составит 106 млн кв. м общей площади, из них:
-  комплексного освоения и развития территорий (КОРТ) – более 90 площадок емкостью 55 млн кв. м или 52% общей емкости всех ресурсов (в соответствии с установленным Генеральным планом города типом застройки);
-  развития застроенных территорий (РЗТ) -  более 120 жилых кварталов (преимущественно кварталов первых массовых серий постройки середины 50-х- 60-х годов), с проектнойемкостью нового строительства (оценка)30 млн кв. м или 28% емкости всех выявленных территориальных ресурсов;
-  редевелопмента промышленных территорий (бывших промышленных зон) в целях жилищного строительства (РПТ) – 34 территории емкостью 13 млн кв. м общей площади или 12% емкости всех выявленных территориальных ресурсов;
- 26 площадок РЖС емкостью 4 млн кв. м общей площади или около 4%   от емкости всех выявленных территориальных ресурсов (по существу это то же КОРТы);
- отдельные адреса в стадии строительства - 4 млн кв. м.

Как уже указывалось выше, изменения в зонировании территорий, предназначенных для жилищного строительства, отражены только в графической части Закона Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» (текстовая часть Закона не корректировалась в соответствии с принятыми поправками). Емкость площадок, отведенных для жилищного строительства, значительно отличается от показателей   Генерального плана в редакции 2005 года. 

Анализ данных показывает наличие серьезных расхождений между планируемыми Генеральным планом объемами строительства по районам на 2015 год и фактическим вводом за 2004-2012 годы. Меньше всего от планируемой доли ввода отличаются центральные районы, Невский район, больше всего районы Северного планировочного направления (вдвое больше) и районы Южного планировочного направления (меньше в 1,5 раза), по остальным направлениям несущественная разница в ту или иную сторону.

Соотношение между северными и южными районами по населению (без центральных районов) составляет сегодня 40:60, по объему строительства жилья получается примерно то же соотношение.

Развитие территорий, предназначенных для жилищного строительства, приведет к важным изменениям в планировочной структуре города, а также в структуре сложившейся жилой застройки. Более подробно следует остановиться на проблеме реновации застроенных жилых территорий. 

В настоящее время формируется совершенно новый подход к решению этой проблемы (по отношению к предусмотренному в Генеральном плане, с упором на реконструкцию, реновацию жилых домов первых массовых серий),к реконструкции сложившейся застройки кварталов первых массовых серий, которые занимают около 3 тыс. га ценной в градостроительном отношении территории. Он заключается в массовом сносе пятиэтажных панельных домов 50-60-х годов и строительством на освобождающихся территориях современных зданий повышенной этажности, при сохранении действующих нормативных требований к плотности застройки и обеспечении жителей реконструируемых кварталов всеми необходимыми объектами социальной инфраструктуры, гаражами и др.

Более полное использование внутренних территориальных ресурсов города позволит:
- сократить на планируемый период до 2025 года рост жилых территорий города и избежать дальнейшего растягивания петербургского мегаполиса;
-  улучшить архитектурный облик застройки;
-  значительно повысить энегоэффективность застроенных территорий (низкие теплотехнические качества наружных ограждающих конструкций жилых домов первых массовых серий приводят к неоправданным расходам тепловой энергии, которые составляют по ФПМС 3,3 млн Гкал в год);
-  улучшить экологическое состояние территорий;
- получить значительный эффект от снижения затрат на инженерную и дорожно-транспортную инфраструктуру, строительство социальных объектов;
- повысить эффективность использования городских территорий, ликвидность жилья, доходы в городской бюджет.

Все эти достоинства и преимущества градостроительной политики должны сопровождаться соответствующим качеством строительства и комфортностью проживания, коммерческой привлекательностью районов нового строительства.