О техническом регулировании и градостроительном нормировании

Сфера градостроительной деятельности в Российской Федерации, согласно определению Градостроительного кодекса (№190-ФЗ от 29.12.2004, далее ГК РФ), включает основные этапы создания и преобразования объектов капитального строительства: начиная от документов территориального планирования и зонирования, включая архитектурно-строительное проектирование, и заканчивая собственно строительством. Рынок проектирования и строительства, следуя принципам ВТО, признается экспертами достаточно открытым, что определяет минимальный срок адаптации отрасли для иностранного участия, а именно 2-3 года. Профессиональное сообщество вправе ожидать приведения российского законодательства в соответствие с международными правилами за период, не превышающий названный весьма короткий срок.

Полтора года страна живет по новым правилам, принятым со вступлением в ВТО в августе 2012 года. Исчерпана как минимум половина временного ресурса, предусмотренного на адаптацию строительной отрасли, поэтому так актуальна оценка  текущего состояния дел.

Знаковым событием на пути сближения архитектурной практики стран – членов ВТО и России как нового полноправного члена международного сообщества явилось создание Национальной палаты архитекторов (России) в октябре 2012 года.

Не менее знаковое событие –  доклад Национальной палаты архитекторов «О положении в архитектурной профессии в Российской Федерации» («Меморандум-13»). Доклад содержит  оценку неудовлетворительного состояния российского законодательства  в сферах градостроительной и архитектурной деятельности, нормативного регулирования процессов проектирования и строительства. Оценки и определенные предложения по преодолению кризиса сведены к пяти основным направлениям (разделам): 1. Государственная градостроительная политика; 2. Правовой статус архитектурной профессии; 3. Архитектурное образование; 4. Проектный рынок; 5. Техническое регулирование.

Четыре первых раздела дают подробное рассмотрение проблематики и содержательные предложения. Пятый же раздел выглядит недостаточным уже в части наименования, поскольку техническое регулирование представляет лишь часть действующей системы нормирования. Сегодняшняя система нормирования градостроительных отношений вызывает массу нареканий и требует приведения в соответствие как национальным (государственным) задачам, так и международным правилам. Поэтому требуется подробнее остановиться на особенностях и недостатках сложившейся нормативной базы и далее вырабатывать предложения по ее совершенствованию.

Следует отметить, что сегодня в РФ действует система нормирования, совершенно отличная от предыдущей, сформированной еще в СССР. Точкой отсчета является принятие закона «О техническом регулировании» (184-ФЗ от 27.12.2002), не имеющего аналогов в предшествующей российской практике. Закон принят в свое время как один из важных инструментов на пути вступления России в ВТО. Этим законом открывается новая система отношений в сфере создания и обращения продукции, где под продукцией понимаются в том числе здания и сооружения и все процессы, с ними связанные.

Согласно определениям ГК РФ, все этапы создания и преобразования объектов капитального строительства, или по терминологии технического регулирования – процессы,  представляют последовательность неразрывно связанных звеньев одной цепи, совокупно определяемой как градостроительная деятельность. Очевидно, что любой этап/процесс должен выполняться и оцениваться на основе единой, логически выстроенной нормативной базы.

Как же выглядит сегодня нормативная база градостроительной деятельности, насколько она едина и логична? Сами принципы нормирования, установленные законом «О техническом регулировании», непривычны для российской практики. За основу взята модель стандартизации Евросоюза, апробированная в условиях экономических отношений Европы в течение нескольких десятилетий. Основные и обязательные для всех субъектов союза требования к продукции устанавливаются межнациональными законами – Директивами. Требования Директив формулируются в достаточно общем виде, исключая тем самым препятствия для развития предпринимательских и иных отношений. Однако каждый производитель (создатель продукции), в том числе зданий и сооружений, обязан декларировать соответствие этой продукции установленным требованиям, действует строгая ответственность за объективность декларации. В качестве доказательной базы декларирования на добровольной основе используются  национальные или межнациональные стандарты (например, небезызвестные Еврокоды). Таким образом, доказательное декларирование является обязательным, а выбор системы доказательств – доброволен и альтернативен.

Закон «О техническом регулировании», на первый взгляд, принимает и развивает рассмотренную модель Евросоюза. Признана необходимой двухуровневая система регулирования отношений с разработкой и применением обязательных и добровольных требований. Введен в оборот новый термин и новый вид документа – Технический регламент, как некий аналог европейских Директив, с установлением требований обязательных. Провозглашен (и не отменен до сих пор) принцип добровольности применения документов в области стандартизации – стандартов различного уровня (включая и национальные, и межнациональные) и сводов правил. Может сложиться впечатление, что уже в 2002 году российская система нормирования была сближена с международной (европейской в данном случае) практикой, с отменой обязательных, подчас устаревших, и в большинстве случаев сковывающих требований.

Увы, это впечатление глубоко ошибочно. По крайней мере два фактора принципиально отличают российские правила нормирования от правил других стран и препятствуют приведению к минимально необходимому соответствию национальной и международной практики.

Первый: буквально в первых предложениях закона «О техническом регулировании» (184-ФЗ, ст. 1) вопросы санитарного нормирования вынесены за пределы данного закона, и начиная с 2002 года у нас действуют два обособленных нормативных блока – нормы технического регулирования (касательно принятых в стране видов безопасности) и санитарные правила. Очевидно, разделение сфер возникло в силу обязательности применения санитарных правил (на основе требования уже действовавшего к рассматриваемому моменту закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» №52-ФЗ от 30.03.1999). От понимания причин ничуть не легче, поскольку мировая практика следует единым принципам нормирования всех объектов и процессов, для которых признана такая необходимость. Не случайно в структуре нормативного регулирования Евросоюза законодательно закреплены семь Базовых требований к строительным сооружениям, которые наравне с механической или пожарной безопасностью включают санитарные требования гигиены, здоровья и окружающей среды (Регламент ЕС 305/2011 «Об установлении… условий для распространения на рынке строительной продукции…»).

Второй: принцип добровольности применения документов в области стандартизации реализован только для вопросов пожарной безопасности, что и установлено в 2009 году Техническим регламентом «О требованиях пожарной безопасности» (123-ФЗ от 22.07.2008). Остальные виды безопасности (по терминологии Евросоюза следовало бы говорить о Базовых требованиях, имея в виду безопасность и эффективность) нормируются документами обязательного применения. Регулируемые в России виды безопасности  определились лишь вступившим  в силу в 2010 году Техническим регламентом «О безопасности зданий и сооружений» (384-ФЗ от 30.12.2009). Всего определено восемь таких видов, включая пожарную безопасность. Логическое построение новой системы нормирования требовало первоначального издания регламента, устанавливающего и общие принципы (обязательные и добровольные) регулирования, и виды безопасности, подлежащие нормированию. Далее правомерно было бы принятие восьми профильных регламентов по каждому виду безопасности и/или создание восьми профильных нормативных пакетов, применяемых на основе принятого в 2002 году принципа добровольности. На деле же регламент «О требованиях пожарной безопасности» (вторичный по сути) в силу ведомственных интересов появился первым. В результате приходится констатировать: отсутствует единая логичная и согласованная политика нормирования, с 2010 года в России блок нормативных документов технического регулирования, в свою очередь, разделился на две ветви – добровольного применения в сфере пожарной безопасности и обязательного применения в остальных семи сферах.

Необходимо отметить еще одно осложняющее обстоятельство. В 2009 году создан Таможенный союз (ТС) России, Белоруссии и Казахстана. С этого момента декларировалось намерение о вступлении в ВТО всех трех стран как единой таможенной зоны. Соответственно, с 2009 года действуют правила технического регулирования ТС, по которым  при вступлении в силу Технических регламентов ТС утрачивают силу соответствующие национальные Технические регламенты и поддерживающие их национальные нормативные базы. Однако Россия в 2012 году вступила в ВТО как отдельно взятая страна, а партнеры по ТС остались в статусе наблюдателей. А наша и без того зыбкая система нормирования теперь балансирует между необходимостью гармонизации национальной системы нормирования с международными правилами и неизбежностью принятия Технических регламентов ТС (целый ряд таких регламентов принят и вступил в законную силу, например, Технический регламент таможенного союза о безопасности лифтов). Самый тяжелый удар национальной системе нормирования может быть нанесен принятием всеобъемлющего Технического регламента таможенного союза/ЕврАЭС «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий», разработка которого ведется уже несколько лет.

Очевидно, для приведения национальной нормативной базы в соответствие с международными требованиями необходим порядок и согласие на внутригосударственном уровне. Должно быть уделено самое серьезное внимание неясному местоположению собственно градостроительного нормирования. Неслучайно предшествующее градостроительное законодательство определяло Градостроительные нормативы как совершенно необходимый  блок государственного градостроительного регулирования («Градостроительные нормативы являются средством государственного регулирования градостроительной деятельности, содержат необходимый комплекс количественных и качественных показателей, регулирующих разработку и реализацию градостроительной документации…» - Закон №3295-1 от 14.07.1992 «Об основах градостроительства в Российской Федерации»; «Государственные градостроительные нормативы и правила являются составной частью системы нормативно-технических документов в строительстве…» – закон  №73-ФЗ от 07.05.1998 «Градостроительный кодекс Российской Федерации»).

Сегодняшний же Градостроительный кодекс 2004 года по вопросам нормирования адресует нас в первую очередь к законодательству о техническом регулировании и о санитарно-эпидемиологическом благополучии (ГК РФ, гл. 1 ст. 2), то есть к описанным выше двум раздельным ветвям нормирования. Непосредственное градостроительное нормирование переносится на региональный и местный уровень в рамках региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования (ГК РФ, гл. 3, ст. 24), речь идет уже не о государственном, но о местном регулировании, а сама необходимость такого нормирования не устанавливается прямо и однозначно. Далеко не все аспекты градостроительного нормирования можно однозначно отнести к вопросам безопасности или санитарных требований. Значительная часть обязательных положений формулируются на основе исторического опыта, правового регулирования, градостроительного прогнозирования. В результате сегодня присутствует прямо или косвенно и третья ветвь нормирования – нормирование градостроительное, в части параметров (далеко не всех!) связываемое с техническим и санитарным регулированием с помощью СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений (Свод правил СП 42.13330.2011).

Для формирования предложений по изменению или совершенствованию системы нормирования необходима выработка консолидированного мнения всех субъектов градостроительных отношений, по крайней мере по следующим вопросам:
1) насколько действующая система нормирования (включающая раздельные техническое  и санитарное регулирование, градостроительное нормирование) соответствует государственным, общественным, профессиональным интересам;
2) каким образом соблюсти разумный баланс требований обязательного и добровольного применения;
3) каким образом увязать требования ТС и ВТО.

Полагая целесообразным проведение широкой дискуссии специалистов, выскажу точку зрения о возможных и необходимых преобразованиях сложившейся системы нормирования.

Принятая на основе мирового и европейского опыта концепция технического регулирования в РФ обременена рядом внутренних противоречий, но обладает значительным потенциалом для создания логичной, взаимоувязанной и всеобъемлющей современной системы нормирования.

Ключевым вопросом представляется объединение санитарного нормирования и технического регулирования. Как уже упоминалось, Техническим регламентом «О безопасности зданий и сооружений» определено восемь нормируемых видов требований к зданиям и сооружениям, а именно:
1) механическая безопасность;
2) пожарная безопасность;
3) безопасность при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях;
4) безопасные для здоровья человека условия проживания и пребывания в зданиях и сооружениях;
5) безопасность для пользователей зданиями и сооружениями;
6) доступность зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения;
7) энергетическая эффективность зданий и сооружений;
8) безопасный уровень воздействия зданий и сооружений на окружающую среду.

Как видим, пункты 4 и 8 самым прямым образом связаны с нормированием санитарным, и вынесение санитарного нормирования за пределы технического регулирования выглядит искусственным и неработоспособным. Если рассматривать Санитарные правила (ранее – СанПиН) в качестве Сводов правил (по аналогии с уже состоявшимся в 2010 году присвоением СНиПам статуса Сводов правил), логическая цепочка замкнется и возникнет единая нормативная база.

На первом же этапе необходима тщательная выработка единой терминологии, не допускающей расширительных толкований и перечислительных определений. Терминологическая база должна быть закреплена нормативным актом федерального уровня, без этого невозможен порядок и согласие ни в стране, ни в отдельных регионах. Достаточно вспомнить легкомысленное отношение нормативно-правовых актов к определению терминов «проектная документация» и «рабочая документация», безнадежно затратное по временным потерям в попытках разобраться в смысле и применимости терминов.

Вторым шагом правомерно было бы вернуться к полноценному соблюдению принципа добровольности применения документов в области стандартизации (стандартов и сводов правил). Исключительно важная задача и для государства, и для профессионального сообщества – определение должной меры характеристик обязательного применения, именно в этой части совершенствования нормативной базы необходимо и общественное согласие, и межконфессиональный мозговой штурм специалистов высшей квалификации. Модель технического регулирования РФ позволяет очень гибко решать эту задачу. Технические регламенты по определению являются вместилищем требований обязательных, стандарты и своды правил призваны на добровольной и альтернативной основе регулировать все частные вопросы. Пример у нас перед глазами – с 2009 года именно так и функционирует структура нормирования вопросов пожарной безопасности (!). Чем хуже или лучше остальные семь нормируемых видов требований, установленных Техническим регламентом «О безопасности зданий и сооружений», почему их нельзя регулировать таким же способом, выстроив единую логическую линию нормативных отношений? Имеется затруднение чисто техническое – для каждого вида требований необходим профильный технический регламент и отдельный профильный пакет стандартов и сводов правил. И вновь в качестве примера – действующая, и неплохо, структура нормирования вопросов пожарной безопасности. Законодательная вертикаль в этом случае может выглядеть следующим образом: закон «О техническом регулировании» – основополагающий Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений» – профильные Технические регламенты по нормируемым видам требований – профильные комплекты стандартов и сводов правил. На диаграмме 1 возможной модели нормативной базы красным цветом обозначены уже действующие документы.

Действующая сегодня модель нормативной базы показана на диаграмме 2. Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования здесь принимаются в целях конкретизации требований законодательства о техническом регулировании и не связаны явным образом с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии.

Технические регламенты, безусловно, выступают как документы федерального уровня обязательного применения. Стандарты и своды правил должны иметь статус добровольного применения, могут иметь по крайней мере три уровня: федеральный, региональный, муниципальный, применяемые на альтернативной основе. И технические регламенты, и документы стандартизации должны включать главы градостроительного нормирования, в результате нормативная база представит собой единый взаимоувязанный блок, строго зонированный и в части распределения властных полномочий, и в части распределения обязательных и добровольных категорий. Кроме того, предлагаемая схема оставит достаточно места для постепенного приведения российской практики в соответствие с международной за счет возможности применения международных стандартов на альтернативной основе наряду с национальными документами. Совершенно недопустимо рассматривать одномоментное внедрение в российскую практику международных стандартов, в том числе европейских. Необходимо бережное отношение к национальным требованиям,  требуется глубокий сопоставительный анализ правоприменимости международных стандартов, также необходим разумно продолжительный переходный период.

В вопросах взаимной увязки требований технического регулирования ТС и ВТО представляется целесообразным приоритетное развитие национальной нормативной базы, с ее сближением в первую очередь с правилами ВТО. Но, безусловно, этот вопрос должен получить решение на государственном уровне.

Действующие сегодня правила частичной обязательности документов стандартизации не только не предполагают дальнейшего технологического развития, но, в силу противоречивости и двусмысленности законодательства, при всем желании субъектов градостроительного процесса не обеспечивают достаточных условий безопасности объектов и ответственности за эту безопасность.

Необходима объективная оценка перспективы развития проектно-строительного рынка, с учетом возрастающей конкуренции, требований к качеству и ответственности за конечный результат.

Для обеспечения устойчивого положения российских специалистов на этом рынке, как внутри страны, так и за пределами, положительный импульс даст внедрение и развитие принципа добровольности и альтернативности применения документов стандартизации. Такая альтернативность является стимулом поиска новых решений и в конечном счете может создать условия инновационного прорыва в строительной практике, несомненно, приближаясь при этом к международному опыту.