Профессиональная деятельность и градостроительная политика

Смысл термина заложен в слове «градостроительство», то есть занятие той  архитектурной деятельностью, которая называется градостроительная и подразумевает территориальное планирование и подготовку документации по планировке территории. Градостроительство – это анализ существующего положения и поиск решений по развитию территорий, который  связан с социальными потребностями, экономическими возможностями, экологическими  ресурсами, правовыми и имущественными вопросами, то есть политической сферой.

Градостроительство не бывает без политики, и именно поэтому термин «градостроительная политика» относится к градостроительному проектированию. Формирование и принятие решений по градостроительной политики находится исключительно в компетенции государственных органов власти разного уровня, при этом отсутствие или невнятная градостроительная политика власти зачастую подменяется продвижением и реализацией коммерческих интересов землевладельцев, компаний застройщиков и девелоперов, которые не всегда совпадают с интересами общества, что не мешает коммерсантам тоже рассуждать на эту тему. При этом само гражданское общество не выработало механизма социально-политического целеполагания и реализации целей в градостроительной сфере.

По мере развития гражданского обществ, законодательства, профессиональных и технических возможностей проектировщиков и специалистов, участвующих в процессе градостроительного проектирования, будет совершенствоваться градостроительная политика, но неизменным должна оставаться ее социальная направленность на создание комфортной среды. Социальная направленность в данном контексте подразумевает, что в соответствии с главой 1 статьи 7 Конституции РФ наше общество строит социально-ориентированное государство, где общественные интересы имеют приоритет над частными в рыночной политической системе, но этот смысл недостаточно отражен в действующем градостроительном законодательстве.

Рассмотрим последовательно в чем выражается градостроительная политика на разных этапах градостроительного проектирования, что подразумевается и что необходимо обсуждать в профессиональной среде, когда заходит речь о градостроительной политике.

Схема территориального планирования

Данный этап градостроительного проектирования необходим для выработки стратегии развития региона, определения его роли в стратегических планах развития страны, возможностей и этапов реализации планов. Этот этап градостроительной политики исключительно важен для создания планов социально-экономического развития конкретных территорий. Без понимания  общей идеологии развития, которая формируется на федеральном уровне, невозможно сформулировать доктрину развития на уровне субъекта федерации и следующих уровнях власти. Именно на этом уровне внятная градостроительная политика федерального центра позволяет законодательным и исполнительным органам власти субъектов федерации эффективно формулировать следующие этапы градостроительного политики и градостроительного проектирования.

Зададим себе вопрос: какова роль Петербурга в стране, что должна представлять собой Ленинградская область, как эти субъекты взаимодействуют между собой в плане социально-экономического и территориального развития. Ответы на эти вопросы (если они есть) позволят понять, что мы ожидаем получить от градостроительной политики в результате разработки следующего этапа градостроительного проектирования – генерального плана.

Генеральный план

Смысл генерального плана города или муниципального образования это понимание сегодняшнего состояния развития территории на основе глубокого, всестороннего, постоянного, научного анализа комплекса информации и постоянный поиск решений по развитию территории на  основании этого анализа и перспективного планирования. Из этого тезиса понятно, что от политической воли, социальной ответственности и экономических  возможностей зависит вектор развития территории. Проще говоря, генеральный план – это схема функционального зонирования территории как результат градостроительной политики.

Именно в генеральном плане закладывается идеология развития, которая уточняется, совершенствуется и реализуется на следующих этапах градостроительного проектирования. Именно на этом этапе политика и идеология имеют наибольшее влияние, именно на этом этапе проявляются противоречия потребностей общества, бизнеса, реальных возможностей и действующего законодательства.

Поэтому, когда речь идет о публичной градостроительной политике на уровне генерального плана, подразумевается компетентное обсуждение вопросов формирования и развития пространственного каркаса во времени, выраженного через функциональное зонирование территории, на основании планов социально-экономического развития территории и региона, обсуждение планов взаимного территориального развития на прилегающих территориях, планов реализации крупных инфраструктурных проектов разного уровня. 

При этом продуктивное обсуждение градостроительной политики генерального плана возможно только при наличии политически ответственной и социально-ориентированной власти и развитого  гражданского общества, опирающихся на мнения профессионалов. Это исключительно сложный и многоплановый диалог, требующий высокой компетенции его участников и труднодостижимый на уровне сегодняшнего состояния развития государства и общества.

Правила землепользования и застройки

Следующим этапом градостроительного проектирования является создание схем градостроительного территориального зонирования и установление регламентов застройки территорий. На этом этапе закрепляются и конкретизируются результаты градостроительной политики генерального плана, определяется территориальная емкость и пространственный ресурс территориальных зон через установление предельных параметров возможного освоения.

Поэтому, когда речь идет о градостроительной политике на уровне ПЗЗ, подразумевается в первую очередь определение регламентов предполагаемой застройки в соответствии с идеологией генерального плана. При этом максимально возможные параметры застройки нельзя воспринимать как безусловно достижимые, потому что не это является целью. Целью градостроительной политики на этом этапе является создание предпосылок для формирования пространственной среды на этапе подготовки документации по планировке территории. Данный подход к ПЗЗ отвечает духу Градостроительного кодекса, но в основном напрямую применим к реконструируемым территориям. Для вновь осваиваемых территорий установление регламентов целесообразно после разработки пространственной модели развития территории. Такой подход не противоречит законодательству, но отражает его несовершенство и применяется только в регионах и муниципальных образованиях, которые реально заинтересованы в развитии.

Проект планировки

Проект планировки является кульминационным этапом последовательной градостроительной деятельности, когда плоскостное, виртуальное функциональное и территориальное зонирование переходит в конкретное пространственное моделирование устойчивого развития территории. Именно пространственное проектирование позволяет с высокой степенью достоверности определить основные принципы формирования среды, параметры застройки, высотные характеристики зданий, пешеходные, транспортные и инженерные коммуникации, рассчитать емкость и определить место объектов социального назначения. На этом этапе на основании параметров застройки появляется возможность определить необходимые для освоения территории ресурсы, затраты на строительство, коммерческую выгоду и риски.

ППТ имеют много отличительных особенностей в зависимости от того, к какой функциональной зоне относится конкретная территория, ее габариты и положение с структуре генерального плана (планировочный район, квартал жилой застройки, промышленная зона, существующая реконструируемая территория застройки, парковые зоны, линейные объекты и пр.). Каждый проект планировки имеет свою специфику, но неизменно должен в первую очередь отражать и развивать градостроительную политику, заложенную на предыдущих этапах градостроительного проектирования.

Непонимание или осознанное противодействие социально-ответственной градостроительной политике, недостатки сегодняшнего градостроительного законодательства приводят к тому, что появляются так называемые «плоскостные» ППТ, а документы по планировке территории делаются исключительно как документы землеустроительного характера. Не градостроительный, а юридически защищенный имущественно-правовой подход к подготовке ППТ, которым в последнее время очень часто занимаются люди, не имеющие архитектурного и градостроительного образования, и не требующий соответствующего профессионального лицензирования, является отражением вопиющий  недостатков градостроительной политики. В сегодняшнем федеральном градостроительном и земельном законодательстве отсутствует иерархия законов по их политической градостроительной значимости. Отсутствуют требования по обязательному пространственному анализу развития территории и механизмы контроля за воплощением утвержденных решений на последующих этапах проектирования. Власти субъектов федерации и муниципальных образований не спешат разрабатывать региональные законы, оцепенев от построенной вертикали власти.

Обращаю внимание, что без построения пространственной модели и всестороннего анализа предполагаемой застройки невозможно качественно подготовить комплект документации по планировке территории и решить правовые, имущественные и земельные вопросы с учетом общественных  и частных интересов.

Когда речь идет о градостроительной политике на этапе проекта планировки, в первую очередь имеется в виду создание пространственной модели предполагаемой застройки, соответствующей духу и структуре пространственной среды, предусмотренной генеральным планом на эту функциональную зону. Также градостроительная политика на этом этапе подразумевает социально  ответственное пространственное и территориальное зонирование, создание пространственных связей, общественных зон и пространств разного уровня.  Именно на этом этапе градостроительного проектирования в основном заканчивается градостроительная политика, а проектирование от градостроительного переходит на этап архитектурного, где понимание градостроительной идеологии и политики позволит создавать здания и комплексы, соответствующие данному месту и времени.

В заключение хочу сказать, что профессионально градостроительством занимается узкий круг специалистов, имеющих специальное градостроительное образование и практический опыт территориального планирования. К сожалению, участники строительного процесса, включая законодателей и государственных чиновников разного уровня, не в полной мере понимают цели, задачи и роль градостроительства, но широко используют термин «градостроительная политика».

На сегодняшний день градостроительное проектирование находится в подавленном состоянии, а градостроительная политика в ее основном смысле почти отсутствует и подменяется рассуждениями и общественными диспутами о высотном регламенте, возможности уплотнительной застройки, архитектурным обликом зданий и прочими темами из серии «красиво-некрасиво».

Важно поднять вопрос о значении градостроительства и его истинном политическом смысле, понять социальный смысл градостроительства, понять что важнее – общественное или частное в градостроительном проектировании и как это влияет на формирования среды, в которой мы живем.

Я не привожу примеров градостроительных ошибок в контексте сказанного, не рассуждаю о том, что надо делать, чтобы градостроительная политика была эффективной. Это темы отдельного разговора. Для начала важно осознать, что должно подразумеваться под термином «градостроительная политика» и задуматься: о том ли мы говорим, используя этот термин. Нельзя забывать о том, что ошибки градостроительной политики приносят огромный вред нашему обществу, ведут к стагнации и омертвлению территорий и регионов, к невозвратным потерям и упущенным возможностям. Ответственность власти и цена ошибок в градостроительной политике для общества слишком высока, и затронутая тема требует особенно пристального внимания общества и профессионалов.