Служба надзора за "надлежащим построением"

В России надзор за «надлежащим построением» общественных зданий осуществлялся уже в XVI веке. Для надзора за общественными постройками существовал Приказ каменных дел, который был основан при царе Федоре Борисовиче. Но в целом в государстве в это время еще не существует четкой структуры надзорных учреждений, осуществляющих функции регулирования городских, поземельных и строительных дел.

При Петре I началось формирование системы государственного надзора за архитектурой и строительством. Именно Петр I в своих указах, связанных с планировкой и застройкой Санкт-Петербурга, формировал основы нового архитектурно-строительного законодательства.

В 1718 году Петр I учредил в Петербурге Генерал-Полицеймейстерское управление, к основным обязанностям которого  относились задачи, касающиеся благоустройства города и надзора за строительными работами:
- наблюдение за возведением построек согласно утвержденным планам и данным инструкциям;
- рассмотрение и утверждение планов предполагаемых построек;
- отвод мест для постройки и пр.

Вышеизложенные задачи сохранялись в ведении полицейского управления вплоть до конца XIX века.

Во второй половине XVII века создается Комиссия по снабжению Резиденции припасами, в компетенцию которой вошли вопросы городского управления, благоустройства города, благосостояния граждан. В ее структуре состояла Контора городовых строений, состоящая из квартир-майора, бау-инспектора, двух архитекторов и канцелярских служащих.

Должность бау-инспектора обязывала «смотреть, чтобы все строения производимы были согласно Высочайше утвержденному плану, имели правильные фасады», а архитекторы должны были следить за тем, чтобы «в строениях производимы были хороши материалы», а также «делать по приказу Комиссии по снабжению Резиденции припасами планы, сметы, проекты и фасады».

При Александре II Контора городовых строений перешла в ведение полиции.

Начиная с 1803 года идет разработка модели эффективного государственного управления процессом проектирования и строительства. Функции управления строительством в масштабах государства передаются Министерству внутренних дел. При министерстве создается Строительный Комитет, члены которого должны были осуществлять  надзор за казенными постройками на всех стадиях строительства и ремонта, а также их осмотр в процессе эксплуатации. В сферу деятельности Строительного Комитета входило рассмотрение и исправление «на основании правил Архитектуры» и согласно соответствующим постановлениям планов, фасадов и смет казенных зданий и сооружений.

С 1816 по 1842 год Комитет осуществлял градостроительные программы правительства в масштабах всего города. В его компетенцию входило рассмотрение проектов всех без исключения общественных, казенных и партикулярных построек в Санкт-Петербурге. Комитет возглавлял инженер генерал-лейтенант А.А. Бетанкур. В его состав входили архитекторы А. Михайлов, В. Стасов, К. Росси. Именно трудами этих зодчих, а также благодаря работам А. Воронихина, А. Захарова, О. Монферрана, Т. Томона и ряда других авторов сложился неповторимый облик классического Санкт-Петербурга первой половины XIX века.

Первая половина XIX века была ознаменована выходом первого систематизированного собрания действующих законов по гражданской строительной части. Строительный Устав 1838 г., первый в своем роде, стал основным законодательным актом в области архитектуры и строительства. В документе определялись учреждения для управления строительной частью в государстве; регламентировалось строительство зданий различного  назначения (казенных, общественных, частных, промышленных); давались указания по застройке территорий городов и сел, устройству их транспортной инфраструктуры и прочее.

Были приняты законодательные акты, касающиеся строительных норм и правил, разработки проектной и сметной документации.

В конце XIX – начале XX века система архитектурно-строительного контроля действовала следующим образом. Городская Управа рассматривала и утверждала планы и выдавала разрешения на постройки общегородского и частновладельческого характера. Утвержденные строительным отделом Городской Управы и согласованные в строительном отделе губернских правлений здания и сооружения строились под наблюдением участкового архитектора и полиции. Если в процессе строительства было выявлено отступление от согласованного проекта или нарушение предписаний Строительного Устава, постановлений правительства или Городской Думы, то полиция составляла протокол, который передавался в суд.

Было определено «правовое место» и ответственность всех сторон архитектурно-строительного процесса, включая его «нижнее звено» – заказчика, поставщиков строительных материалов, подрядчиков, однако основная ответственность возлагалась на архитектора. Архитекторы, осуществлявшие надзор за строительством частных зданий, отвечали за качество строительных работ, их правильность и точность. Закон требовал, чтобы при ведении строительных работ домовладелец имел консультанта-архитектора. Эта мера должна была устранить возможность возведения постройки из недоброкачественного материала или ненадлежащей прочности. За этим наблюдали органы техническо-полицейского надзора, которым архитектор, осуществляющий контроль за постройкой, вместе с утвержденным проектом представлял отзыв о качестве и прочности строительного материала.

К 1918 году Петроград оказался в тяжелом жилищном кризисе. Постоянное сокращение численности жителей города привели к появлению пустующих зданий и их сознательному разрушению на дрова и стройматериалы. В соответствии со сложившимися обстоятельствами в Петрограде в конце 1918 года создается первая управленческая строительная организация – Строительно-техническое управление отдела благоустройства, на которое был возложен контроль за строительством, ремонтом и проверкой проекто-сметной организации, которое в 1922 году превратилось в Архитектурно-строительное управление (АСУ). Именно в АСУ было необходимо получить разрешение при производстве почти любых строительных работ, начиная от сооружения новых построек и кончая работами, связанными с внутренней перепланировкой зданий. Надо отметить, что экспертиза проектов в этот период скорее декларировалась, чем проводилась, так как реальное строительство в Петрограде не велось.

Для ускоренного развития массового жилищного строительства в соответствии с общероссийским законодательством в апреле 1928 года создано Ленинградское областное управление строительного контроля (ЛОУСК), которое одновременно выполняло функции строительного контроля и по Ленинграду. В ведение ЛОУСК входили техническо-строительный контроль и технико-экономическое регулирование всех значительных проектов.  Экспертиза и согласование проектов заканчивались выдачей ЛОУСК разрешения на строительство. Это не было формальностью: Управление проверяло готовность проектной документации, обеспеченность по кредитам и ассигнованиям. При выдаче разрешения у лица, ответственного за строительство, бралась расписка. В 30-х ЛОУСК расформировали. Вместо него было создано Строительно-техническое управление, на смену которому через полтора года пришел отдел строительного надзора, который включал в себя Экспертный совет, отвечающий за проверку качества проектов. Несмотря на некоторое улучшение ситуации в 1933-34 годах, к 1938 году экспертиза пребывала в очень плохом состоянии. Новый проект перед экспертизой обрастал десятками предварительных подписей и виз представителей различных организаций. Автору проекта и застройщику приходилось тратить много времени на множественные согласования проекта и его отдельных частей.  Все это происходило потому, что Экспертный совет так и не стал подлинным экспертным советом, где проект проходил все стадии рассмотрения и получал полную объективную оценку. Поэтому жизненно важным становится вопрос о создании в Ленинграде единого экспертного органа, ответственного за полное и всеобъемлющее рассмотрение проекта и контролирующего его соответствие единым строительным нормам и правилам.  Именно таким органом становится организованный в середине 1938 года Архитектурно-строительный экспертный совет (АСЭС). Совет имел постоянный штат сотрудников, а также привлекал экспертов – научных работников и специалистов – для разработки отдельных важнейших вопросов. Порядок рассмотрения проектов, а также список предоставляемых материалов определялся подробными инструкциями. Для упрощения согласования проектов в других ведомствах, таких как Управление пожарной охраны или госсанинспекция, АСЭС ввел порядок предварительного ознакомления, когда представители ведомств посещали АСЭС и изучали проекты с экспертами, что значительно упрощало их рассмотрение, устраняло противоречивые требования различных организаций, а проектировщики и застройщики получали все необходимые консультации. Результатом деятельности АСЭС за три года, вплоть до начала Великой Отечественной войны, является улучшение качества проектов, снижаются сроки их рассмотрения.

В 1944 году при Управлении по делам архитектуры был организован Экспертно-технический отдел (ЭТО), проводивший экспертизу проектов планирования и застройки. Также отдел разрабатывал проекты капитально восстанавливаемых жилых домов, нормы малоэтажного жилого строительства и технические условия к ним.  Принятые меры по значительному увеличению объемов строительства за счет замены домов по индивидуальным проектам типовыми крупнопанельными изменили ориентиры и сферу деятельности ЭТО. В начале 60-х годов экспертиза нацеливалась прежде всего на экономическую эффективность проектов, на удешевление строительства, а к концу 1960-х, когда типовое проектирование стало основным, деятельность ЭТО была направлена в основном на экспертизу мостов, набережных, дорог и незначительное количество проектов индивидуального строительства. К середине 80-х авторитетность отдела снижается, так же как и эффективность его работы. В результате отдел был реформирован в управление, сотрудники которого начали входить в Экспертный совет города. Качество экспертизы и ее значимость гарантировались профессионализмом и авторитетом специалистов. На обсуждение в Градостроительный совет города проекты выносились только после рассмотрения в Экспертном совете. С 1985 по 1990 год влияние государственной экспертизы на качество проектной документации и соблюдение нормативной стоимости строительства значительно усиливается. Серьезной корректировке подвергались проекты застройки новых кварталов, плотность жилищного фонда уменьшалась, увеличивалось количество площадок для отдыха, улучшалась инфраструктура кварталов.

90-е годы двадцатого столетия стали наиболее сложными для страны. В 1993 году проектов и смет на рассмотрение в Ленгосэкспертизу поступило всего 185, в 1995-м – 210, в 1997-м – 243, 1998-м –310. Только в конце 90-х их количество стало постепенно возрастать.

В 2004 году  на уровне правительства города было принято решение об объединении Управления архитектурно-строительного надзора и Управления государственной вневедомственной экспертизы в Службу государственного строительного надзора и экспертизы, получившую статус органа исполнительной власти Санкт-Петербурга.

Основным достижением стало создание единой государственной экспертизы, куда вошли все специалисты: санэпиднадзор, пожарная, экологическая и другие службы. Раньше застройщику приходилось тратить много времени на то, чтобы обойти ряд ведомственных экспертиз, получить везде заключения, полностью собрать документацию с заключениями специалистов и сдать на заключительную экспертизу. Теперь вся проектная документация сдается в единое окно. Специалисты рассматривают проект по своим направлениям и формируют итоговое заключение.

Для оптимизации работы ведомства в 2009 году Управление государственной экспертизы было выведено из состава Службы в отдельное подведомственное учреждение СПб ГАУ «Центр государственной экспертизы». Автономный статус позволил расширить штат сотрудников, начать работу по реорганизации системы управления и процедуры проведения экспертизы.

В настоящее время в петербургском Центре госэкспертизы трудятся более 100 экспертов, имеющих государственную аттестацию. Многие награждены грамотами от имени Губернатора и Правительства Санкт-Петербурга. Ежегодно специалисты Центра рассматривают около 1000 проектов.

Основным направлением развития в современных условиях стала работа по улучшению качества услуги по проведению экспертизы проектной документации. Был запущен интернет-портал учреждения, позволяющий заполнять заявление, записываться на прием и получать замечания в интерактивном режиме. Помимо развития он-лайн сервисов особое внимание уделяется внедрению современного оборудования. В этом году рабочие места экспертов Центра государственной экспертизы начали оборудовать электронными столами размером 82x102 см и разрешением 3840x2160 dpi, позволяющими рассматривать графические части проектов в реальном размере и без потери качества.  В перспективе использование подобных мониторов позволит избавиться от бумажной документации и перевести весь процесс рассмотрения проектной документации в электронный вид.

«Мы хотим разрушить стереотип, который формировался годами, в том числе относительно нашего учреждения. Определение «государственная услуга» часто ассоциируется с долгими и громоздкими процедурами, и Центр госэкспертизы на собственном примере намерен доказать обратное: государственная услуга – качественная, удобная и быстрая», – так определяет ключевой принцип работы учреждения директор Центра государственной экспертизы Станислав Логунов.


(При подготовке публикации использованы материалы книги «От Питербурха до Петербурга (о деятельности органов строительного надзора и экспертизы)». СПб.: Изд-во «Зодчий», 2008.)